Советское наследие жесткой централизации в управлении государственными функциями наложило серьезные ограничения на модель федерализма, реализуемого в Российской Федерации. Нежелание центральной власти поступиться своими полномочиями, и, одновременно, неготовность региональной власти и местного самоуправления взять на себя всю полноту ответственности за регулирование и реализацию функций общественного сектора привело к сохранению значительной централизации государственных функций в Российской Федерации. Однако в силу обширности территории и разнообразия условий центральная власть не в состоянии взять на себя исполнение всех государственных полномочий. В первую очередь это касается полномочий по исполнению, поскольку собственно законотворчество обходится органам власти значительно дешевле, чем реальное исполнение требований законодательства.
Первые 10 лет реализации новой конституционной модели российского федерализма выявили немало проблем и противоречий. Пожалуй, главным препятствием для дальнейшего эффективного осуществления публичной власти было признано отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, между органами государственной службы и органами госслужбы местного самоуправления. Осознание этих проблем предопределило характер современного этапа федеративной реформы. Соответственно, с января 2005 года начала реализовываться новая модель определения полномочий органов государственной службы субъектов Федерации и финансовых взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Первые шаги реформы сделаны, что позволяет перейти к их осмыслению.
В целях выявления проблем реализации новой модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной службы Российской Федерации и органами госслужбы субъектов Федерации в первую очередь необходимо уяснить ее содержание. При этом следует учитывать, что, несмотря на всю неоднозначность и противоречивость отдельных законодательных положений, их восприятие должно происходить в контексте конституционных принципов федеративного устройства.
Россия проходит этап упорядочения и совершенствования федеративных отношений, которые постепенно приводятся в соответствие с целями обеспечения единства и целостности страны, создания механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального развития, совершенствования системы управления и оптимизации функций органов власти, укрепления демократии, активизации участия граждан в управлении государством, развития системы общественного самоуправления.
Повышение роли субъектов Российской Федерации в решении задач социально-экономического развития страны через делегирование им дополнительных полномочий является важной составляющей политики совершенствования российского федерализма. Осуществляемые преобразования в этой сфере рассматриваются как комплексный процесс разграничения полномочий и ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с тем, чтобы приблизить решение публичной властью стоящих перед ней задач к тому уровню власти, который способен сделать это наиболее эффективно.
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются:
Конституцией Российской Федерации;
Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (с изменениями на 2 марта 2007 года);
Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 N 199-ФЗ (с изменениями на 29 декабря 2006 года);
другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
указами Президента Российской Федерации;
постановлениями Правительства Российской Федерации;
нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
нормативными правовыми актами государственных органов.
Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.
Принятый в конце 2005 года Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» стал важной составной частью законодательного регулирования разграничения компетенции, основывающегося на Конституции РФ и ряде предшествующих законов. Это законы № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», № 199-ФЗ (от 29.12.2004) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
Кроме того, закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ вносит изменения и дополнения еще в три десятка законов, среди которых Жилищный, Водный, Лесной кодексы, кодекс РФ об административных правонарушениях, законы, затрагивающие вопросы образования, культуры, природоохранной деятельности, социальной политики и многие другие.
Следует отметить, что данный закон принят с учетом мнения многих субъектов, неоднократно выступавших с предложениями о расширении своих полномочий. Действительно, региональные власти, имеющие денежные средства, зачастую не вправе профинансировать интересующие жителей программы без того, чтобы прокуратура не выступила с претензиями по поводу нецелевого использования средств. Отсутствие в федеральном законодательстве указания на отнесение того или иного вопроса к расходным обязательствам субъекта фактически лишает его возможности по своей инициативе использовать имеющиеся дополнительные ресурсы и осуществлять соответствующие расходы регионального бюджета. Реформа совершенствования государственного управления должна завершиться передачей большей части полномочий по предметам совместного ведения исполнительно-распорядительного характера в регионы.
Закон № 199 вполне коррелирует, по сути, с новой процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, поскольку предполагает более высокую степень согласованности действий федеральных органов власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, повышает степень ответственности региональных руководителей за реализацию единой государственной политики.
Закон предоставляет субъектам права осуществлять за счет своих бюджетов и при наличии финансовых возможностей дополнительные меры социальной защиты населения. По вопросам собственного ведения субъекты получили право принимать законы и иные нормативные правовые акты, а также региональные программы вне зависимости от наличия в федеральном законодательстве положений, устанавливающих такое право.
Более того, по предметам совместного ведения субъекты могут теперь участвовать в осуществлении полномочий, не являющихся собственными или делегированными, за счет собственных бюджетов и с принятием необходимых правовых актов, если это установлено федеральными законами.
Предусмотрено, однако, что финансирование данных полномочий не является обязанностью субъектов и основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета, а осуществляется при наличии собственных возможностей.
Согласно закону, органы власти субъектов получили также право на дополнительное финансирование за счет собственных бюджетов осуществления полномочий, относящихся к ведению Федерации, если это предусмотрено федеральными законами.
Исходя из изложенного, нельзя не отметить, что закон 199 вписывается в логику программных установок государственной политики России. Он призван способствовать раскрепощению творческих, созидательных сил регионов, наращиванию их финансово-экономических возможностей, укреплению благосостояния и качества жизни населения, укреплению и развитию демократических основ общества. Он не только не ослабляет с таким трудом выстроенную вертикаль законодательной и исполнительной власти, как это может показаться на первый взгляд, но, напротив, должен стать весомым фактором совершенствования федеративных отношений и административно-территориального устройства страны, обеспечения ее единства и целостности.
Признавая политическую значимость закона, его концептуальную состоятельность и актуальность, нельзя вместе с тем не отметить целый ряд принципиальных положений и особенностей, которые не позволяют давать ему однозначно положительную оценку.
Закон вносит изменения в десятки федеральных законов, которые в свою очередь требуют внесения изменений и дополнений в сотни других законов, создавая сложную систему перекрестных поправок, что затруднит его реализацию правоприменителями. К сожалению, Правительство, готовя проект закона, отошло от известного требования осуществлять работу поэтапно, вычленяя блоки из трех–четырех отраслевых законов по однородным проблемам правоотношений (природоохранная деятельность, социальная политика и т. п.).
Отсутствует адекватное определение порядка и источников финансирования субъектами новых собственных и добровольно принятых на себя полномочий, что противоречит существующему законодательству. При этом каких-либо изменений в распределении бюджетных средств не предусматривается. В связи с этим трудно согласиться с Правительством, что закон, в целом, не имеет затратного характера. Нет сомнений в том, что исполнение переданных полномочий ляжет на субъекты дополнительным бременем. Так, по предварительным расчетам эти расходы составят в Чувашской Республике 350 млн. руб., в Красноярском крае 1,6 млрд. руб., в Тверской области – 425 млн. руб. и т. д.
Необходимо подчеркнуть, что на этапе подготовки проекта закона Правительство не удосужилось провести его должное обсуждение с Комитетом Госдумы по делам Федерации и региональной политике, другими профильными комитетами и не произвело необходимых расчетов финансовых затрат на реализацию будущего закона.
Следует также ожидать определенные социально-экономические трудности с осуществлением закона в регионах из-за того, что данный документ принят после принятия федерального и субъектных законов о бюджетах. К тому же, Правительство не озаботилось подготовкой всего пакета необходимых нормативных актов, направленных на выполнение закона.
Большие сложности могут быть связаны с реализацией субъектами так называемых необязательных полномочий, финансирование которых не вменено в обязанность и может осуществляться при наличии у регионов соответствующих возможностей. Можно предположить, что указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами, у которых имеются для этого ресурсы. Осуществление дополнительных полномочий отдельными субъектами, а их по предварительным прикидкам сейчас порядка двадцати, может обострить проблему дисбаланса между субъектами-донорами и дотационными регионами.
Следует признать, что эта норма введена по предложениям самих субъектов Федерации и должна позволить им направлять свободные бюджетные средства на решение вопросов, находящихся вне собственных полномочий. Эта благая, имеющая общегосударственное значение цель ставится в зависимость от доброй воли и финансовых возможностей субъектов. Таким образом, речь идет о добровольных полномочиях, осуществление которых не гарантировано, а, следовательно, закон не предоставляет никаких гарантий гражданам. То есть, имеет место некоторое отступление от законодательства и практики федеративного строительства последних лет.
В связи с этим представляется справедливым мнение, что данная правовая конструкция может привести к ненужной и вредной конвергенции понятий и значимых явлений в федеративной политике, а также к размыванию ответственности органов государственной власти различных уровней за выполнение соответствующих полномочий.
Нельзя исключить, что реализация закона вызовет нарушение одного из принципов бюджетного федерализма – не передавать расходы без доходов и не отбирать доходы без соответствующей компенсации.
Стоит подчеркнуть, что перечисленные замечания по содержанию закона и процедуре его подготовки вовсе не умаляют его значения как исключительно важного документа, призванного оптимизировать отношения между различными уровнями публичной власти. Мы должны стремиться к более четкому и прозрачному разграничению полномочий между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления.
С этих позиций необходимо сказать, что процедура разграничения полномочий не завершена. Есть все основания далее пересматривать законодательство по ряду направлений.
Одновременно стоило бы заметить, что форсирование работ над законопроектами нередко приводит к таким упущениям, последствия которых мы не в состоянии сразу оценить и предусмотреть.
Закон о госслужбе действует с 1 февраля 2005 г. Чтобы повысить эффективность госуправления, он вводит конкурсные процедуры приема на госслужбу, прозрачные правила продвижения по карьерной лестнице и механизмы оплаты труда, стимулирующие чиновников работать лучше. Координировать все “бюрократические” вопросы должен специальный федеральный орган по управлению госслужбой. А чтобы служащие не ставили личные интересы выше общественных, в каждом министерстве и ведомстве требовалось организовать комиссию по урегулированию конфликтов интересов. Под такими конфликтами закон подразумевает ситуации, в которых чиновник своими служебными решениями извлекает выгоду для себя, родственников, иных граждан и организаций. Пока же чиновники сплошь и рядом оказывают протекцию банкам и компаниям, где работают их дети, жены и друзья.
По данным Центра стратегических разработок (ЦСР), в развитие закона не принято больше 30 нормативных актов. Не создана, например, управляющая компания, куда чиновники, пришедшие на госслужбу из бизнеса, обязаны передавать пакеты акций. По словам Южакова, эксперта (ЦСР), небеспристрастные действия госслужащих нарушают здоровую конкуренцию на рынке и бьют по экономике не меньше, чем коррупция. “Конфликт интересов в регионах — это массовое явление, — утверждает президент объединения малого бизнеса "Опора" Сергей Борисов. — Очень высока степень aффилированности чиновников при решении земельных и имущественных вопросов”.
Эксперт проекта Tacis Павел Кудюкин полагает, что создание федерального органа по управлению госслужбой “существенно ослабит полномочия и влияние управления президента по вопросам госслужбы” — поэтому соответствующий указ до сих пор и не подписан, как и указ о комиссиях по конфликту интересов. Но чиновник из администрации президента отрицает эту версию. “Проект [о комиссиях] просто дорабатывается и сейчас находится в государственно-правовом управлении”, — говорит он.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
